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地方行政,侯亮平和海瑞也许可以做同事

认真说来,“地方上”这个概念,也是要到秦以后才会产生的。因为只有一个幅员辽阔且又实行郡县制的统一大国,才会有中央和地方,也才会有中央和地方的关系。这种关系,仍然要算汉代最好。钱穆先生就说:“中国历史上讲到地方行政,一向推崇汉朝,所谓两汉吏治,永为后世称美”,是为笃论。汉代地方行政制度之好,在于简单,只有郡、县两级。加上中央,也不过三级。层次少,效率就高,腐败的可能性也小,这是大家都明白的道理。再说层次少,也亲切。县以上就是郡,郡以上就是中央,用钱穆先生的话说,大家都不觉得这个中央政府高高在上。层次少的另一个好处,就是官级少,升转快,官员的政治前途明朗,工作积极性就高。西汉中央政府的“高级干部”实际上只有两级,即“三公”和“九卿”。三公就是丞相、太尉和御史大夫,都只有一个人。丞相相当于总理,金印紫绶;太尉相当于三军总司令或兵马大元帅,也是金印紫绶;御史大夫相当于副总理兼监察部长,银印青绶。九卿其实就是九个部长或“部长级干部”(比如廷尉就是司法部长,大鸿胪就是外交部长,大司农就是财政部长),官俸二千石。地方上也是两级。最低一级是县。大县行政长官叫县令,官俸六百石至一千石。小县行政长官叫县长,官俸三百石至五百石。县以上是郡,行政长官叫守,景帝时改称太守,官俸二千石。也就是说,郡守和九卿是平级的。西汉的郡大约一百个,一个郡管一二十个县。这样算下来,当时一个郡守,也就相当于现在一个州长。请想一想,一百个州长和九个部长平级,是什么概念?自然是州长变部长并不稀奇,部长变州长也不委屈。这就有利于“干部交流”。再说中央政府的部长虽然只有九个,地方上的州长却有一百来个。县长们(大约有一千三百左右)即便当不上部长,当个州长总还有希望。县长和州长之间又不再有等级。只要加把劲,一步就能跨入“高干”行列,没准还能到中央工作,县长们岂能不努力?实际上汉代官制的最大特点就是“轻中央而重地方”。所以汉代的地方政治是最好的,吏治也是最好的。不过好景不长,这个制度很快就遭到了破坏。始作俑者不是别人,正是那位雄才大略的汉武帝。汉武帝在元封五年把天下分为十三个州部,每州派去一位刺史,许多学者便据此认为汉代地方行政区划是三级:州一级,郡一级,县一级,州领导郡,郡领导县。其实这是不对的。因为刺史不是行政官,而是监察官,是中央派到下面去监督地方官的“特派员”。他只能奉诏察问六件事情,不得干预地方行政,还没有固定治所,俸禄也只有六百石,相当于“县处级”。你想,哪有县处级领导地市级的道理?显然,刺史不是一级地方官员,州也不是一级地方行政区域。所以在汉武帝时代,这事还不算乱套。但是到汉成帝绥和元年,情况就变了,刺史变成了牧,级别也是二千石。以后反反复复,一会儿刺史一会儿牧,州也逐渐成为地方行政实体(比如冀州牧袁绍、荆州牧刘表、兖州牧曹操,便都是拥兵自重割据一方的诸侯)。这样折腾到隋文帝开皇三年,朝廷干脆废了郡,直接以州统县。至于州的行政长官,则有叫刺史的,有叫太守的,还有叫牧的,因为隋唐两代的州,其实就是汉代的郡。如果是特殊的州,就叫府,其行政长官则叫牧或尹。这是唐人的发明,宋人也跟着做的。只不过宋代的府比唐代的多。稍微特殊一点,就不叫州,叫府。可见唐代地方行政区域原本也只有两级:州府一级,县一级。但是唐人和汉人一样,也喜欢从中央往地方派上级官员。汉代只派了刺史,唐代派的就多了,其中最重要的是观察使和节度使。观察使和汉的刺史一样,原本是中央派下来巡视地方的,结果巡回变成常驻,成为名不正言不顺的更高一级行政长官。节度使原本也是特派员,只不过观察使管监察,节度使管军事。结果也一样,也成为名不正言不顺的更高一级行政长官。中央监察官变成地方行政官已是不妥,军区司令员变成地方行政官就更成问题。最后,节度使变成割据一方的“藩镇”,唐王朝也就灭亡。唐代观察使监临的区域叫“道”,宋代则叫“路”。宋代地方行政区域原本同样只有两级:州府一级,县一级,但开国不久(宋太宗至道三年,即公元997年)就在府州上面加了一级,叫“路”,而且其行政长官居然是四个,南宋时简称为帅、漕、宪、仓。这就荒唐。唐代州县,只要承奉一个上司,宋代则要承奉四个,这地方官岂能好做?何况这四个大员,互不相属,都直接对皇帝负责,你说这事情可怎么办?所以宋的地方行政,简直一塌糊涂。元代的荒唐,则是把“省”这个怪物制造出来了。省,原本是中央机关的官署名称,比如中书省、门下省、尚书省,在唐代是相当于宰相府的。元承宋制,也以中书省为最高行政机关,枢密院为最高军事机关,御史台为最高监察机关。不同的是,他们还要把这些机关派到地方上去。派到地方上的中书省叫“行中书省”,简称“行省”。派到地方上的枢密院叫“行枢密院”,简称“行院”。派到地方上的御史台叫“行御史台”,简称“行台”。可见所谓“行省”,就是“临时的、不在首都的,或行动中的中书省”,就像“行宫”是“临时的、不在首都的皇宫”一样,怎么会是地方行政区域名称呢?所以,到明洪武九年朱元璋准备废掉宰相之前,就先把地方上的“行中书省”废了,改称“承宣布政使司”,其长官则叫“承宣布政使”,简称“布政使”。使是官名,司是衙门,都不是区域名称。可见现在叫做“省”的这个地方行政区域,其实是没有正当名称的。叫省叫司都不通,就像把市、县叫做局、处于理不合一样,要叫也该叫“承宣布政使区”。不过朝廷只设了衙门,没有颁布区号,世俗的称呼难以改变,那就凑凑合合叫“省”吧!结果,真正的“省”废掉了,不是“省”的东西反倒变成了“省”。省一级的衙门,明代是三个:承宣布政使司、提刑按察使司、都指挥使司,简称藩司、臬司、都司,合称“三司”。清代减去都指挥使司,变成“二司”。二司的长官布政使和按察使,俗称藩台、臬台,同为省长。藩台管行政财政,臬台管司法监察。其实按察使称台还凑合,因为御史称台。布政使称台就没有道理了。然而清代不但藩司和臬司的长官称台,他们派出去的下属机构官员也称台,叫“道台”。这倒不去管他,糟糕的是明清和汉唐宋元一样,有了地方政权机构还不够,还要往下面派机构和官员。汉代是郡县之上加派刺史,结果变成州;唐代是州县之上加派观察使和节度使,结果变成道;宋代是府州之上加派帅、漕、宪、仓,结果变成路;元代则在道和路之上又加派行省、行院、行台,结果变成省。这样到了明清,法理上的地方行政区域是三级:省一级,府一级,州县一级。府在唐、宋、元三代,是“特别行政区”,其实是州,但在明清则是省之下、县之上的一级正式行政区,相当于现在的地级市。州在明清则基本上不再领县,其行政关系则或直属于省,或隶属于府,因此州县应视为同级。这样原本也不错,问题是明清又往省里派“特派员”。明代派出的是三个:总督、巡抚、巡按。设置之初,大体上是总督管军事,巡抚管行政,巡按管监察。清代把巡按职责并入巡抚,只留下总督、巡抚两个。但明代的总督、巡抚、巡按是临时性的、非常设的,清代的总督和巡抚却是常驻常任,这就等于是在省长之上又加“超级省长”,诸省之上又加“太上省长”(总督多管二三个省,只管一省的则不设巡抚)。省上有省,官上有官,越搞越复杂。省长们也不含糊,也往下派“太上皇”,这就是分司分道。分司分道也有两种:布政使派出的叫分守道,按察使派出的叫分巡道。这是明制,清代的道更复杂。这就在省与府之间又插进来一级。如果总督辖区算一级,省算一级,道算一级,府算一级,州县算一级,就有五级了。结果如何呢?即如钱穆先生所言:“变成管官的官多,管民的官少”,而且管民的官不但少,地位还低,权力还小。州县上面有知府,知府上面有道台,道台上面有布政使和按察使,布政使和按察使上面有巡抚,巡抚上面有总督,总督上面有中央。州县被压在最底层,奉承巴结一大堆上司还来不及,哪有时间精力功夫心思去亲民?地方政治也就一塌糊涂。

也就是说,侯亮平同志如果运气够好,官运够长,说不定就从中央的处长升为地方的省委书记兼军区司令员了。

参考书目:

在明代,地方最高行政区划是承宣布政使司,长官叫承宣布政使,管理行政事务,下面有参政、参议等官员。与布政使并列的两个官员提刑按察使管司法,都指挥使管军事。布政使和按察使有时派官员临时管理下属州府的事务,叫分司(清代叫道台)。

按照钱穆先生的观点,鉴于秦始皇统一中国后才正式建立中央集权的郡县制,讲中国传统政治制度,可以径从秦汉讲起。而短促的秦代又只是汉代的开始,所以汉代可以说是古代政治制度比较典型的开端。

都察院和六部合起来称为七卿,加上一个管理奏章和申诉的通政司和管判案的大理院(类似于最高法院),合称九卿。

《日知录校释》,顾炎武,岳麓书社2011年版。

因此,清代的地方政府机构也有省、府、州县三级,加上省布政使之上的巡抚/总督和知府之上的道台,地方官员层级达到了五层。李达康书记要是在清代做知府,恐怕不敢直接拍沙瑞金书记的马屁,因为他们之间还隔了一级领导。

门下省和中书省这就要掐起来了怎么办呢?为了避免产生皇帝诏书被退件的尴尬局面,在下诏前,这两个部门首长带头,带着自己的人在政事堂举行联席会议进行讨论。

区区小官能察地方大员的贪腐,全在于汉武帝时的理念——“秩卑则其人激昂,权重则能行志”,官位低所以无所畏惧敢查敢干,权力大所以能无所不察,制约枉法之徒。

因为从西汉末年开始,原来在郡以上仅作为地理区域名称的“州”,逐渐成为具有实际管辖权的行政区划,地方的政府组织从两级变成了三级。

上文是我读书闲暇时,以时事为由头写的一篇类似读书笔记的随笔。中国古代政治典章浩繁,本人浅读几本普及性读物,不敢妄作弘论,仅就所参考书目(见下文)上介绍的相关知识做一个记录,稍加引发。如有错漏,请方家不吝指正。

不过,县官不如现管,权重的小官在地方呆久了,终究会变成地方的大官。如此看来,侯亮平同志在古代的仕途还是充满希望的。

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侯亮平同志就算穿越到汉代,还是可以跟现在一样戴主角光环,因为在汉代,监察部门的重要性被提到了最高层面。在汉代中央政府中,监察部门的总负责人——御史大夫,可是位列三公,仅次于丞相的高官,相当于副丞相,专门辅助丞相来监察一切政治设施。也就是说,这位御史大夫如果穿越到现在,起码也得是政治局常委兼副总理才不算左迁。

全国共十三个承宣布政使司。布政使司之下是府、直隶州,其实中间还夹了一层是分司,有点类似于现在管几个县的地级市。府、州下面才是普通的州和县,地方政府相当于有四个层级,管官的官比管民的官还多。

道下面除了有州,还有一个重要的行政区划称为“府”。“府”包括三种,一种是各个京都(东都洛阳、西都西安、北都太原、南都成都等)所在地,分量较重,称为“府”,有点类似于现在的副省级城市/计划单列市之类的,长官叫府尹。

那汉东省和京州市的干部们呢?在汉代,地方政府简单的分为郡、县两级(在边境蛮荒地区还有与“县”同等级的“道”),县还是从古到今那个“县”,“郡”却慢慢淹没在历史洪流里了。实际上,汉代的郡就相当于如今的省,只是管辖的县数仅十到二十个,远不及现在的多。但全国的郡数却比现在的三十多个省级行政区多多了。

到了隋代,隋文帝嫌地方三级制度层级太多,干脆把郡取消了,县直接归州管,又回归到了两级。隋炀帝又把州改回成郡,于是历史又回到了秦汉时期。没改多久,短命的隋炀帝一死,郡又被唐高祖李渊改回成州了。想必那时负责做官匾路牌的地方公务员内心是崩溃的…

第二种府是都督府,起源于魏晋时期的“总管府”,最开始是各州内专管军事的官员,到了唐代改称“都督府”,起初也是偏重军事管理的地方机构,管辖多个州的军政。在边疆地区还有都护府。总体而言,“府”的等级是高于州的。随着中央政府的政令松弛,猛夫武将霸居地方,都督府、都护府的都督们开始不仅限于管军事,有的甚至兼任起州刺史来,开启了唐末藩镇割据的混乱局面。

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如果京州影射的是南京,南京如今的地位类比唐代的太原,都曾是国都之一,太原还曾是唐高祖李渊做隋朝的唐公时的封地,所谓“潜龙之所”,那么李达康书记在唐代的官衔就相当于太原府尹。

侯亮平同志到了明代,可能会碰上那个中国历史上著名的官场鬼见愁——海瑞。

所以,侯亮平同志到了汉代,基本上就可以定岗为刺史了。至于刺史这个原本只是薪水六百石的小官,怎么慢慢变成了地方最高长官的职称,那就是西汉末年开始的后话了。

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原来作为中央政府最高级机构的中书省被朱元璋废成了一个七品小官“中书舍人”,相当于秘书,只负责管文书。在宋代就已经被边缘化的门下省干脆消失了,剩下一个执行机构尚书省,也没有了长官,而是六个部分头负责,六部尚书直接对皇帝汇报。因为明初宰相胡惟庸造反的教训,朱元璋下令从此废除宰相一职,不再设立。

清代把明代临时派出的监察御史兼巡抚、总督变成了常设的地方最高官,管辖一到三个省。林则徐就做过湖广总督、陕甘总督、云贵总督,是名副其实的高官。

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最高人民检察院反贪总局侦查处处长侯亮平同志如果穿越到古代,还想继续干老本行,那么他能混个什么官职呢?

他们讨论完,发布了诏书以后,终于轮到“三省”的第三个——尚书省(首长叫尚书令)——出场了。尚书省是中央政府中最大的行政组织,负责执行诏书的命令。尚书省分为六部(吏部、户部、礼部、兵部、刑部、工部),六部各自的首长叫尚书,相当于汉代的九卿。每个部再分四司,各司有各司的名称,分工明确。唐代建立的这套六部制,从此成为中国历代政府组织架构的典范。


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州的行政长官称州牧,三国里做州牧的人可就多了,收容了刘备的那位刘表,是荆州牧(相当于如今的湖北省委书记),刘备自己做过豫州牧(相当于如今的河南省委书记),后来蜀汉丞相诸葛亮兼过益州牧(相当于如今的四川省委书记)。曹操灭了袁绍之后,也做过冀州牧(相当于如今的河北兼山西省委书记)。

但宋代中央政府的组织架构在唐代三省六部制的基础上有所改变。中书省地位提高了,不需要再跟门下省商量着写诏书,而是直接听命于皇帝的旨意来拟定诏书并发布,皇权提高了。在宋初,中书省的首长就是宰相,赵普便是一例。后来又设立了参知政事作为副宰相。欧阳修、王安石都做过参知政事。

那我们的主角侯亮平同志呢?在清代,他的官职还叫监察御史,只不过从明代的七品小官提级为从五品了,介于知府与知县之间。

很让人意外吧,皇帝签字的诏书,竟然有政府部门可以退回去!所以中国传统政治理念其实有并不独裁的一面,西方所谓的民主决策,在中国古代则是贤人议政(类似于精英政治),如果都是贤人、真知灼见,再少数服从多数。《左传》时就有“贤均从众”的说法。这样合理的理念,可惜在执行的时候被一些野心家给改歪了。

所以,侯亮平同志到了唐代,调查中央部委处长赵德汉的时候,应该是御史监察,到了地方汉东省去查案,就调动为监察使。监察使这个职位可不简单,跟汉代的刺史一样,这个原本不时下地方监察的中央公务员,慢慢的就常驻地方了。

汉代御史大夫除了有一个专门监察皇室和宫廷事务的副手叫御史中丞,还统领一个部门叫御使丞,专门监察政府机关。御史丞下面又有若干个部门内部的负责人叫部刺史、侍御史,侍御史是监察弹劾中央政府的,而部刺史就是御使丞派到各个地方进行监察、调查的专员,汉武帝时全国共有十三个部刺史(部十三州),每个刺史负责包括几个郡(一般不超过九个)的调查区,时不时下到各区进行监察,看到什么不符合伟大核心汉武帝制定的“六条”规定的行为,就可以直接上报惩处。

但碰上更不靠谱的皇帝比如一心想做木工的明熹宗朱由校,连大学士也不见,最后在皇帝和内阁之间传话的太监魏忠贤成了最有权势的人。


最近我在翻看几本关于历代疆域、政治制度的书时,不由得想借着给侯亮平同志调岗定级的由头,捋一捋关于几个主要朝代政府组织架构的笔记。就从侯亮平同志热爱的监察机关开始吧。

到了明代,传递数代的中央监察机构御史台被改名为都察院。长官为左、右都御史,下设左右副都御史、左右佥都御史。都察院内负责到地方去巡察的官员还是叫监察御史。这些监察御史临时到地方去办事,就称为“巡抚”、“总督”。而这些中央官员挟天子之令,到了清代,慢慢又变成了凌驾于地方长官之上的真正地方最高官。

《中国历代政治得失》,钱穆,九州出版社2012年版。

后来,巡视边疆重地的监察使甚至被中央授权对地方事务全权支配,成为了“节度使”(“节”是当时一种全权印信,有这个印信,就可以全权调度,所以叫节度使。)制造了安史之乱的安禄山就是范阳节度使(相当于河北省委书记兼军区司令员)。唐末那些自立门户的枭雄们好几位都是节度使出身,诸如建立了后梁的朱温做过汴州刺史出宣武军节度使(相当于河南省委书记兼军区司令员),他的死对头李克用平定黄巢后被封河东节度使(相当于山西省委书记兼军区司令员)。

到了清代,地方最高行政区划的正式名称才定为现在所称的“省”。省以前叫行省,最早可以追溯到金代。到了元代,模仿中央政府的最高执政机构“中书省”,在地方设立了“行中书省”,简称行省。也就是不放心地方的管理,仍然让中央派出机构去管理地方。行省的长官也由中央官员担任。清代以异族统治中原,很能体会金元时期的这种不放心,于是在康熙年间把明代的布政使司改成了行省。最多时全国有二十二个行省。汉东省终于可以正名为汉东省了。

回到主角侯亮平同志的岗位问题,到了唐代,掌握监察权的御史大夫已经不属于宰相的手下。御史大夫掌管的御史台独立于行政体制之外。汉代的部刺史和侍御史分别对应为右御史和左御史,监察中央三省六部称为“分察”,负责的御史叫御史监察;监察地方州县称为“分巡”,负责的御史叫监察使(也有叫巡察、按察、观察使的)。现在中央巡视组进行的巡视工作,估计也是得名于此。

郡的行政长官叫太守,是跟中央九卿平起平坐的高官。万户以上的大县,行政长官叫县令,万户以下的叫县长。李达康书记到了西汉,就只能屈尊做个县令了。不过如果到了东汉,他就可以做个《陌上桑》里调戏罗敷的郡太守,听起来官职更大一些。

除了御史大夫之外,中央政府另外两位最高官就是统领国家政务的丞相和统领军务的太尉。到了东汉光武帝时期,“三公”被逐渐改名为大司徒、大司马、大司空。


大部分人知道的海瑞,可能就是电视剧上忧国忧民、刚正不阿、深受百姓爱戴的地方官。其实,海瑞也做过京官、管过监察——海瑞做过右佥都御史,外放应天巡抚,巡察南京、苏州、镇江、常州等十个州,正是监察御史侯亮平同志的上级。

“路”以下的行政机构是府、州、军、监,州、府还是相当于唐代的府、州。军是军事辖区名称,监是管理矿冶﹑铸钱﹑牧马﹑产盐区等而设的辖区名称,二者也有各自的分级。为了避免唐末五代地方大员跋扈威胁中央,宋代各个州府的首长都是中央的文官被派驻到地方兼任,“知某州事”,“知”即是管的意思,知府、知州、知县的官衔于是由此产生。例如范仲淹在改革前后都做过知州,知过苏杭。李达康书记的岗位在宋代就是江宁知府了。

转眼又到了宋代,宋代的监察机关基本上沿袭了唐代,还是独立于中央政府的御史台,御史台首长御史大夫基本上是表彰性的官职,授予德高望重的朝臣,御史台真正的管理职能就落到了御史中丞肩上。侯亮平同志在宋代的官职没有什么变化,还是监察御史。

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在宋代地方,县还是岿然不动的那个县,而唐代的地方最高级行政区划“道”在宋代变成了“路”,最多的时候全国被分为二十三路。路的最高首长称为转运使,掌管地方财政税赋。此外还有掌管兵工的安抚使、掌管司法的提刑按察使、掌管民政水利的提举常平使。

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但省的名称仅用于内地。清代平定蒙藏之后,在蒙藏地区的行政区划还是按当地风俗,例如内蒙分六盟,盟下分部,部下有旗,这一制度沿用至今。在西南地区,则依循元明时期的土司制度,除了州县以外,还在平定的少数民族地区设立宣慰司等当地机构,让当地民族首领世袭担任。

唐代的宰相比汉代的丞相管辖的部门可多多了。唐代的中央政府分为了三省六部。中书省(首长叫中书令)负责拟定和发布政府最高政令(唐代叫“敕”,也就是杜甫《卖炭翁》里面强抢煤炭的小太监“手把文书口称敕”那个“敕”)。敕经过皇帝签字以后,被送到门下省(首长叫侍中),门下省有权审核这份诏书并提意见,如果不同意,就不盖章,写批注退回去改。

各个卿最后都向皇帝汇报工作,奏章也由皇帝直接批,诏书由皇帝亲自出,中央的行政大权集中在皇帝手中。皇帝办公的秘书处称为内阁,里面的秘书也就是传说中的内阁大学士了,相当于皇帝的智囊、顾问,其中排名第一的称为内阁首辅。内阁大学士虽然级别不高,只是五品,但天天陪皇帝看奏章,给皇帝提批奏章的建议,碰上懒惰或愚蠢的皇帝干脆以大学士意见为准,于是大学士的隐形权力很大,相当于宰相。严嵩、张居正都做过内阁首辅。

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汉代政府就已经有监察部门了。根据《史记》的记载,其实在秦始皇时期,各地方就已经设置了监察政务的官员(监御史),从这一点来说,我们的政治体制从古以来就很重视监察工作,政治理念也算是很先进了。

在唐代的地方政府,县还是那个县,郡改成了州(长官叫州刺史),看起来还是两级。但是,跟汉末在郡之上出现了“州”一样,从中央到地方巡察的侯亮平们逐渐又成为了地方最高长官。

唐太宗把全国按地理区域分为十道(后来数量增加到十五道),“道”成为了一个新的地理名词(朝鲜半岛至今还用“道”作为一个地方行政区划名称),监察使们按道分工,到各道去监察。到了唐代晚期,监察使成为地方最高官,“道”成为了比州更大的行政区划,地方政府层级又相当于三级了。

《中国疆域沿革史》,顾颉刚、史念海,商务印书馆1999年版。


此外,中央政府还有太常、光禄勋、卫尉、太仆、廷尉、大鸿胪、宗正、少府、大司农这“九卿”,负责祭祀、皇宫卫队、刑罚、外交、财政等政务,相当于国家九个部委的部长,全都隶属于丞相。在《人民的名义》前两集就领先出场的赵德汉,估计可以在掌管政府财政经济的大司农手下谋个一官半职。

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